魏程琳 | 政府干预转型与乡村产业发展：基于国家农民关系重构的视角

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政府干预转型与乡村产业发展：

基于国家农民关系重构的视角

魏程琳，社会学博士，同济大学政治与国际关系学院副教授、中国战略研究院研究员、中国特色社会主义理论研究中心特约研究员

原载《深圳大学学报（人文社会科学版）》

2021年第3期

摘

要

政府在乡村产业发展中发挥着关键作用。后税费时代，国家农民关系发生重要变化，地方政府亦转变乡村产业干预策略，通过重构农技服务体系、强化党政服务能力引领地域产业发展，其经验在于技术与行政服务机制有机嵌入乡村社会，激活了社群自主发展产业的机制。在这一过程中，由行政部门、科研组织和村社技术精英构成的新农技服务体系，通过示范机制成功地将农业新技术、新品种扩散到乡村；县域政府通过稳定产业政策、落实服务责任和基层组织动员，顺利地将产业服务资源输入乡村。政府在产业服务中与农民形成互动式治理机制，有效回应了农民的产业发展需求，形塑了以小农户为主体的现代农业发展格局，为乡村振兴战略的深入推进贡献了地方经验，也为新时代乡村产业发展中的国家农民关系重构提供了重要启示。

关键词

政府干预；乡村产业；互动式治理；农技服务体系；党政服务引领；国家农民关系

一、问题意识与研究进路

（一）问题意识：乡村产业发展的政治社会基础

      乡村产业发展是化解“三农”问题、实现可持续减贫、落实乡村振兴战略的关键。既往研究从国家中心论和社会中心论两个视角阐释了农村产业发展的动力机制。国家中心论视角主要关注乡村产业发展的制度基础，即地方政府干预乡村产业发展的政策供给、行政策略和影响成效；社会中心论则主要关注乡村产业发展的社会基础，即社会支持系统（包括乡土文化规范、关系网络等）、主体互动机制和社会影响。

1980年代中后期以来，推动农业产业化发展成为地方政府获取（农林特产）税收、争取上级财政支持、促进地方经济增长的中心工作之一，“逼民致富”的故事时有发生[1]。马明洁、古学斌等学者通过深度个案研究展示了中国南北不同地区相似的“逼民致富”过程[2][3]。周飞舟等人指出，分税制改革使得中西部地区地方财政陷入入不敷出的困境[4]。发展乡村产业成为地方政府提升财税收入、争取项目资源、获得政绩的动力源泉[5]。在市场经济中，政府既是行动者，又是结构性约束条件[6]。符平指出，宏观制度环境相同、自然资源禀赋和产业组织形式相似的地区之间农业产业化水平之所以大相径庭，根本原因在于地方市场体制的差异——积极主动创新的引领型地方政府与保守稳妥取向的自发型政府在产业发展战略、行动积极性、创新能力和政策利用机会等方面的差异[7]。引领型地方政府不但全权决定农村产业发展的内容、规模和进度，而且积极参与产业收益分配和损失补偿，甚至发生与民争利的情形[2]。龚为纲、孙新华等人亦指出，国家干预在农业产业化和农地规模经营中起到主导性作用，地方政府利用项目支持、财政补贴等政策再造了水土（农业经营基础条件）、市场和服务，实现了土地集中流向大户和农业公司，小农户被排斥在外，引发普通农户利益受损、农民两极分化、村庄社区共同体弱化、政府合法性遭受质疑等社会问题[8][9]。

      卡尔·波兰尼关于经济活动嵌入社会关系结构的观点，为乡村产业发展的社会基础研究提供了有力的分析视角[10]。乡村社会基础是指基于家族、邻里社会组织的熟人关系网络及其中的文化伦理规范[11]。具有先发优势的我国东部地区，在乡村工业发展中便充分利用了乡土社会资源，贺东航、焦长权等人在对“晋江模式”的解读中，充分肯定了宗族文化、社会伦理和熟人关系对地域经济发展的推动作用[12][13]。付伟则详细考察了浙江农村来料加工产业中务工农民和发包人（经纪人）之间的熟人关系运作及其伦理机制，揭示了全球产业链嵌入乡村关系和伦理规范的过程机制[14]。事实上，不仅乡村产业，各类中小企业也对社会关系资源有所依赖，企业通过利用社会关系成功化解发展中遇到的人才、技术和管理等诸多难题，成为中国经济增长的重要机制[15]。

      既往研究较为深入地探讨了乡村产业发展的制度基础和社会基础，然而对于国家社会背后的行动主体互动机制则缺乏综合性分析，容易陷入国家中心论或社会中心论，不利于全面深入理解乡村产业发展的机理。若将农村产业发展视为一项治理活动，那么代表国家的基层政府（干部）与乡村社会（农户）间的互动过程，将成为考察分析的主要内容。本文将采用国家社会关系的视角，探讨乡村产业发展中政社之间的关系调整及互动式治理过程。

（二）研究进路：国家社会关系的视角

      孙立平曾指出，国家与社会关系问题具体地说就是国家与农民关系问题[16]；而国家农民关系研究却起源于“国家—社会”的分析模式[17]。我国国家社会关系研究兴起于1990年代中后期，直接动因是随着市场经济的深入发展，市场与社会主体逐渐成长起来，一个相对独立的社会空间开始出现。相关研究主要有士绅模式、全能主义模式和国家（治理）能力模式3种范式。

      士绅模式主要用于描述帝制中国时期的国家社会关系。在传统时期，乡绅群体扮演着国家与社会之间的桥梁纽带角色，是“双轨政治”得以延续的关键机制[18]。张仲礼指出，乡绅除了协助国家完成税赋、兵役任务外，还要提供村庄治安、调解、道路、桥梁、学堂等公共品供给，在灾荒时节还承担着救灾、减租、义捐等任务。乡绅由此获得农民和国家的双重合法性认可[19]。黄宗智用“集权的简约治理”概括帝国采用乡绅等准官员行政的逻辑——维护官僚体系高效率、低负担[20]。当今学界提出的乡村“接点治理”可以看做士绅模式的延续[21]。

      在反思西方学界惯用的集权主义模式的基础上，邹谠提出了影响甚广的全能主义模式[22]。集权主义通常指社会各领域受国家高度控制、原子化的社会无主体性的强国家情形，吉登斯将之界定为“存在一个全面渗透的国家，民众的需要和愿望被置于武断专横的国家权威当局的政策之下”[23]。而“全能主义”则意味着国家原则上能够干预社会的任何领域，但在实践中这种干预能力是高度可变的[24]。戴慕珍提出的“庇护主义”模式展示了全能主义政权的变通[25]。郁建兴等学者指出，当前中国的国家社会关系正处在从社会管控走向社会治理的过程中[26]。农业税费全面取消以来，基层政权从汲取型政权变为资源分配型政权，某些地方政府“悬浮”于社会之上[27]，国家与农民关系从紧密型向分离型转变，地方政府亦转而倾向于通过项目资金支持、扶持工商资产下乡等方式发展乡村产业，政府与小农户之间的关系日渐疏离，甚至出现政府与资本携手损害其利益的现象[8][9]，国家社会关系一度紧张。

      随着制度性因素在治理领域的凸显，政治学界开始强调“国家自主性”①及国家对社会的主导作用，形成国家社会关系研究中的国家治理能力模式。斯考切波将国家能力界定为“国家通过克服强有力的社会集团的反对力量实现其政策目标的能力”[28]；王绍光等则将其简化为“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”[29]。米格代尔指出，“国家的外壳可能相像，但内在的东西却惊人地不同”[30]，实践中的国家呈现出“碎片化”特征，社会组织通过局部动员获得的社会控制，足以对国家法律与政策的贯彻执行造成障碍。与国家治理能力模式相对照的基层经验是乡村公共事务治理实践，其中心议题是国家如何实现公共服务和项目资源下乡，消解惠农政策执行中的行政阻隔、社会阻隔，增强农民的国家认同和合法性支持，强化国家的基础能力。贺雪峰以上访为例，展示了中央、地方和农民之间的牵连式互动[31]，桂华则以土地平整项目实施为例，揭示了公共品供给中地方政府与社会主体影响下的“最后一公里”难题[32]。如上对“社会中的国家”的分析，为国家社会（农民）关系研究提供了新视野。

      为加强国家社会关系研究的操作性，肖瑛提出“制度与生活”这一相对微观的分析路径，“制度”是指以国家名义制定并支持国家各级代理人行使其职能的“正式制度”，“生活”指社会人的日常活动，在正式制度丛和生活领域中，活跃着各类正式制度代理人与生活主体即行动者[33]。本文将国家社会关系操作化为负责政策制定和执行的地方政府与具体经营农业的农民之间的关系，重点考察农村产业发展中的主体互动和机制嵌入过程，以期更全面地呈现农村产业发展的机制和基层治理样态，为我国乡村产业治理提供经验借鉴。

      本文经验材料来自笔者及课题组成员2019年5月在甘肃省S市H县②的调研。调研期间，课题组成员深入县果业局、县苹果试验示范站、M镇镇政府、N镇镇政府和3个村庄，对政府工作人员、村干部和村民等开展半结构式访谈，对该县苹果产业发展历史、果业技术更新和果业规模扩大的过程进行了深入了解。基于调研资料，本文将展示地方政府在落实中央发展农村产业政策的过程中，如何逐步调适政策和行政干预策略，推动新科技服务体系和党政服务体系嵌入乡土社会，激发社会治理活力，实现小农户与现代农业发展的有机衔接。

二、乡村产业发展中的政府干预转型

地处陇东黄土高原的H县是我国苹果最佳优生区之一。全县有15个乡镇、2个办事处、153个行政村，总人口32万，其中农业人口24万，地域总面积2693平方公里，耕地82万亩，农民人均耕地3.4亩。该县自1950年代开始栽植苹果，在农业合作社时代，以“不与粮棉争地”为基本原则，在“上山、下滩、进沟”方针指导下，以山地果园且以国营和集体经营为主发展苹果产业。1980年代分田到户之后，H县苹果产业发展进入小农经营阶段；1990年代开始，地方政府以打造苹果强县为政绩亮点，进入强推农民栽植果树的“逼民致富”阶段；2010年左右，该县苹果产业面临园区退化、栽植技术落后、市场竞争力低等困境，正在向服务型政府转型的地方政府适时调整产业发展政策，有力推动农村产业升级转型。

（一）逼民致富：行政强推下的农村产业发展

      作为全国苹果优质生产区，推动苹果产业发展成为H县历届党委政府领导人的重要任务，这可从该县“九五”到“十二五”规划持续将苹果作为全县支柱产业中得到验证。1990年代以来，各地产业结构调整的通行做法是将小麦、玉米等大田作物转变为瓜果蔬菜等经济作物。然而，经济作物是劳动、资本、技术密集型产业，投入高、风险大，小农户一旦亏本很容易陷入贫困情境。多地经验表明，政府号召农民种植某类农产品，很容易导致该类农产品因大量种植而供过于求，很快就会出现农民亏本的现象，因而多数农户不愿追随政府调整产业结构，政府不得不“逼民致富”。

      在行政推动下，H县苹果园面积从1991年的530亩一跃达到1993年的7.07万亩，县政府于该年在M镇举办了苹果疏花疏果管理技术培训。1996年，全县苹果园面积达到8.13万亩，产量2.49万吨，这一年，H县政府开始大面积推广苹果套袋管理技术。2001～2005年是全县苹果栽植的高峰期，年均递增2万亩，截至2005年底全县苹果栽植面积已达12.32万亩③。

      M镇是H县苹果产业发展最早、最为成熟的乡镇之一。1992年，M镇党委书记SZC将从山东调来的苹果树苗免费发给群众，积极推进产业结构调整，他在M镇工作的3年里，全镇苹果种植面积提升到耕地面积的30%。随后接任的镇党委书记LZH继续推进苹果栽植，到2000年，全镇苹果栽植面积占耕地面积的90%左右。2018年底，M镇苹果园面积达到3.97万亩，占耕地面积91.88%，年苹果产量达3.6万吨，总收入1.6亿元以上，M镇成为全县仅有的两个无贫困村的乡镇之一。然而，M镇苹果产业发展和多数乡镇一样，也经历了从“政府栽苗—农民拔苗”到农民主动栽植果树的过程。

      1992年，M镇来了个石正才书记，他从山东为大家调苹果树苗子，强行栽种。有的村民不理解，就把苗子给铲了。那时节苹果管理技术的后续培训少，村民不知道如何种植，积极性不高。2000年左右，第一批苹果树见了效益，群众纷纷跟着栽苹果树。（M镇邵村原支书CAD，20190522）

      1990~2012年间，全县各乡镇都有栽植苹果树的行政任务，每逢栽果树季节（春秋季），各乡村干部便分组包片入户做工作，对农民讲“种苹果树有多好”，2002年在白马乡任副乡长的LB说：

      我们天天到农户家里做工作。配合你的（农户），让你在他地里栽树。不配合的，硬和你抗。有的人耐不住软磨硬缠，便说，你们去栽吧，反正我不管。夏季收麦子的时候，他们让收割机直接把果树苗子也收了。（LB，20190528）

      为了提升苹果树的成活率，乡村干部开始做麦子收割机师傅的工作。

      我们干部跟着收割机，见了就发传单，告诉他们，如果他们把苹果树收割了，就不让他们走。（LB，20190528）

      从县统计局数据看，近20年来H县苹果树面积浮动不定，原因在于县政府只要求各乡镇上报苹果树新栽面积，对果树成活率并不做明确要求，结果是果树栽下去的多，成活下来的却很少。白马乡副乡长LB曾于2002~2009年间，在某农户的一块田里连续种了8年苹果树，最终也没有将果树保存下来。在强推苹果树栽植的过程中，基层政府也有应付性的一面，例如镇政府通常将果树栽植重心放在便于上级领导视察的公路两边田地上，而上级部门检查果树栽植情况时，对栽种面积通常大致估算，并不精确测量，基层干部间的“共谋”逻辑[34]一定程度上缓和了干群冲突。

      在政府推动农业变迁的过程中，也出现了一定的民间自发参与行动，这得益于成功果农的示范效应。一向反对种果树的M镇邵村农民JXW，1999年竟然将自家9亩地全部栽上苹果树，主要原因是本村果农的苹果收益比自己外出打工收入高得多。他下定决心发展苹果产业，主动参加果树技术培训，还免费去别家果园帮忙以学习栽植技术。JXW很快成为苹果栽植技术能人，他的9亩苹果树在2004年便收入5000元，2005年收入1万元，2006年收入4万元，成为邵村致富最快的一户。2001年前后，H县M镇、E镇的苹果栽植面积均超过耕地面积的90%，这与政府的强推密不可分，更与先行果农的示范效应和市场的正反馈激励机制密切相关。然而，由于示范效应影响有限、农技服务和政策支持明显不足，大多数农户并不接受政府强推的产业政策。

（二）助民致富：服务引领下的农村产业转型

      与由政府法令引起的强制性制度变迁相比，诱致性制度变迁是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁[35]。2010年左右，在苹果产业发展瓶颈日益凸显的背景下，地方政府开始探索引进科研团队、重塑农技服务体系和行政服务体系，从强制性农业变迁转为诱致性农业变迁。

      2005年左右，H县乔化树果园（树龄10年以上）树木郁闭、树体老化和生产能力下降等问题日益突出，老果园升级改造成为推动农业产业发展的重要任务。2012年，H县县委、县政府多次与X农业大学交流，并于该年底促成S市政府、H县政府与X农业大学签署共建苹果试验示范站的协议。同年，H县县委、县政府制定出台了《关于加快全县苹果产业发展的意见》《H县苹果产业发展规划（2013-2015年》《H县苹果标准化生产技术规程》《H县苹果产业考核管理办法》《H县果业技术人员考核管理办法》等专项制度，提出“双十双万”工程，即到2020年全县新栽优质高效苹果树10万亩，郁闭园减伐改造10万亩，盛果园亩均产值过1万元，果农人均收入达到1万元。同年，H县成立了县果业局、8个乡镇果业服务站和8个村级果业技术服务队，并聘用了100名果业专职农民技术员（“土专家”）。

      在农业产业升级过程中，H县政府以科技优势争取市场优势，以基层党组织为产业发展前站，以农民技术员为服务抓手，不断扩大示范站和科技户的示范引领功能，形成党政与科技服务双引领的助民致富模式。2012~2018年间，H县新栽植苹果树15万亩，老园区减伐改造8万亩，H县果业逐步实现“早果，丰产，优质，低耗，高效”的目标。截至2018年底，全县苹果树种植面积达到41.3万亩，果品产值8.6亿元，为农民人均收入贡献3629元，占农民人均纯收入的30%，苹果产业成为全县主导产业。

（三）发展型政府的发展

      改革开放以来，发展型政府在强力推进工业化、现代化和城市化过程中，也带来了环境污染、食品安全、社会矛盾、教育失衡等社会问题。近年来，随着国家经济实力增长、执政理念变化以及国家社会关系逐步调适，我国政府更加注重社会公平，国家治理模式从总体性支配向技术治理转变[36]。顾昕[37]指出，在发展主义3.0版本中，国家在经济发展中扮演的角色发生重大转变，不再是早期发展型政府理论所刻画的绝缘于社会、具有高度自主性、能够力排社会特殊利益从而高瞻远瞩地推动社会长远发展的政府；相反，成功的政府必须同社会保持密切联系，能够深入社会之中有效推动社会发展。

      在H县农业产业发展中，我们亦看到发展型政府的发展，如果说1990年代政府发展农业产业的动力是财税收入[2]，那么今天的动力则更多源自执政理念、财税体制的变化。农业税费的全面取消深刻地影响着国家与农民关系[27]，基层政权从资源汲取型转变为资源输入型或资源分配型，打造服务型政府成为新时期的执政理念。财税体系的变化推动着基层政府将更多精力用于“争资跑项”上。表1展示了2014~2017年S市财政收入情况，由表1可知，省级补助收入占市财政收入的66%以上，在2016、2017年占比更是高达79%。

分税制实施后，中央、省府的财政转移支付资金逐渐成为中西部地方政府举办各类公益事业的资金来源。然而，随着财政资金的专项化，地方政府向中央和省府部门“争资跑项”的能力决定了地方资金的宽裕程度和地方各类事业的发展成效[4]。2015~2017年，S市的专项转移支付资金逐年上升，且均占总收入的30%以上，该市财政局2014年年度总结中提到：“全市认真研究、准确把握上级支持政策和投资取向，千方百计争取财力性转移支付和各类专项补助122.46亿元，较去年增加6.02亿元，增长5.17%，有效缓解了市县（区）财政支出压力。”地方政府能否争取到项目资金，除了争资跑项者的个人能力、关系资源外，还要看地方政府是否有足够的理由（合法性），而打造陇东苹果第一县、推动农业产业升级无疑是在党中央高度重视“三农”问题背景下的一个有力理由。

      国家能力学派代表人物之一Evans指出，发展型政府的制度性特征不仅在于国家自主性，而且在于是否存在制度化的管道让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中[38]。增加政绩显示度、获得项目资金、落实服务型政府执政理念构成H县乡村产业发展的行政动力，而政府的产业发展政策如何渗透并落实到乡村社会呢？下文将具体介绍政府通过重塑科技服务体系和党政服务体系引领乡村产业发展的机制，其中最为关键的是政府主导的农业服务机制有机嵌入乡土社会机制之中，实现国家社会的互动式治理。

三、乡村产业发展中的农技服务体系重构

将弱小的传统农业改造成高生产率的经济部门是舒尔茨[39]及诸多农业学者关注的核心议题。中国农业发展经验表明，农业技术服务是否充分，很大程度上影响着农民发展经济作物的信心和行为。

（一）果业农技服务体系重组

      既往研究指出，1980年以来中国农技服务体系面临着服务内容不能满足农户需求、投入资金短缺、高素质人才缺乏、体制管理有待理顺、服务强度弱化、推广方式较陈旧等问题[40]，难以承担起对农业现代化的技术支撑，农技服务体系改革迫在眉睫。在相当长时间内，H县农技服务部门同样面临人、财、物短缺和工作重心不确定等问题，农业技术服务通常仅在苹果树栽植季节集中供给，后续农技服务则十分匮乏，果农只得自己摸索果树栽植经验，失败的栽植经历强化了农民拒绝发展果业的心理和行为。

      都知道一亩园十亩田，农民不是不愿意种果树，是老百姓不懂技术不敢种。1992年栽植苹果树，农户不会管理，政府也不指导，10年不结果的树都有，哎，果树不结果的时间比人的寿命都长，把人熬得！当时树干腐烂，不知道用什么药，农民就用碱水刷，没想到越刷（树干）越烂，果树死的越快。（N镇庙村支书PQ，20190526）

      为满足地域果业发展需求，S市委、市政府于2008年成立市果业局，H县政府2010年将隶属于林业局的园艺站改为果业局，2011年该县果业局由副科级单位升为正科级单位，2013年与林业局分开成为独立的政府部门。根据上下对齐的组织原则，2013年之后，H县各乡镇均成立果业站并设立果业干事一名。至此，H县有了专门服务果业发展的行政部门，果品技术更新、产品销售等系列服务有了组织保障。

      2012年，S市政府、H县和X农业大学三方共建的苹果试验示范站（下文简称试验站）成立，试验站实行首席专家（X农业大学的Z教授）负责制，形成了以大学为基础的农技研发和推广模式，该模式旨在“通过高素质推广人员提供高质量的教育项目以帮助农民改善生活”，特点是农业科研、教育、推广三位一体，大学负责组织、管理和实施农技推广工作[40]。试验站是独立事业法人单位，功能定位是为全市苹果产业发展和果农服务，不从事商业营利活动，运转经费由县财政单列。具言之，试验站的工作主要集中在以下4个方面：第一，果业病虫害防治和不同树形的筛选和培育；第二，定期或不定期地组织农技培训、下乡推广矮化苹果品种；第三，承担大学研究人员和县乡专业干部、农民技术员的培训工作；第四，搭建国内外技术交流的平台。2012年至2019年间，试验站重点推广了3项果业技术：第一项是旱地矮砧木密植、集约化栽植技术；第二项是老园区减伐改型技术；第三项是苹果苗木无毒本土化培育技术。H县苹果产业发展表明，建立公共的、社会化的农业技术创新体系是推动农业技术持续创新、协调发展的有效制度安排[41]。

      2012年，经试验站专家和果业局联合考察，县政府出资聘用了100名农民技术员（即“土专家”），将农技服务的组织体系延伸到乡村社区之中。农民技术员通常具备3个基本条件：个人果业技术过硬；自家苹果园管理到位；具备一定的威望，能够影响周边村民。实践中，农民技术员在新果业技术应用中起到了良好的带头示范作用，他们还要及时上报辖区果业病虫害信息、定期为辖区村民提供免费技术服务，成为农技服务的最基层力量。

      农民技术员制度培养出更多职业农民。新老果区、县乡村等不同区域和层次的果业技术员有着制度化的交流学习机制，使得新技术传播快捷有效。农民技术员在果业发展中的带头示范作用，使得政府果业工作有了抓手。（H县果业局局长，20190527）

      重组之后的H县农技服务体系将政府系统的（县）果业部门、高校系统的科研专家和社会系统的农民技术员有机整合，形成了一个有力的技术服务渗透机制，为地方农业产业发展提供了坚实的技术保障。

（二）农业技术的示范性推广服务

      农业技术应用存在明显的分层现象，经营规模越大、实力越雄厚的经营主体越是有意愿采用新技术，相比农业企业、家庭农场，小农户采纳新技术的过程往往较为缓慢[42][43]。而在以小农为主体的中国农村，农业技术推广服务须符合农民重视实效的心理，以可见、可感、可信的技术应用效果引导群众采纳新技术，本文称之为示范性技术推广服务机制。

      “最怕遇到苹果丰收年”凸显了当地苹果产业发展的困境。2017~2018年，甘肃、陕西、山东等苹果主产区连续两年遭遇冰雹、霜冻等自然灾害，导致全国苹果价格一路看涨，直到2019年5月份，H县苹果的出库价格仍高达6~7元/斤，果农收入高达1~1.5万元/亩。然而，在2016年全国苹果大丰收的年份，H县的果商和果农都赔得“一塌糊涂”，大批苹果被送往果汁厂，有的果商干脆将苹果倒入山沟。2016年之后，果商要求果农自行将果子投放到果库，以待客商收购，如此一来，果商既减轻了资金压力又降低了市场风险，但果农却被置于更加不利的市场地位。

      H县果业的发展困境一方面源自不可控的自然因素和市场因素，另一方面源自传统的粗放经营模式，后者将其锁定在低端苹果市场。2016年之后，果农意识到全国苹果市场已然形成，只有保证果品质量才能在市场上立于不败之地。新型农业技术是提升果品质量的关键。X农业大学提供的新技术为H县果农提供了3项市场优势：第一，部分苹果品种能够提前12个月上市，可以帮助果农抢占市场先机；第二，矮砧木新栽植技术和瑞阳瑞雪等新品种能够明显提升苹果质量，推动本地苹果进入中高端市场，获得相对稳定的市场份额（例如大型商超苹果专供）；第三，田间耕作的机械化、集约化水平提高，降低了农业经营成本，提升了当地苹果的市场价格优势。

      自2012年起，H县政府开始有组织有规划地开展苹果新品种和新技术推广，试验示范站的近百亩果园、农民技术员的果园以及新建的苹果园区等都是良好的农技推广示范点。在果农遭受重创的2016年，试验示范站和部分农民科技员的新品种苹果已经挂果上市，而经过减伐改造的老果园的收入也明显增加，新农技的增收效应经过市场机制加速扩散，推动更多果农采用新技术和新品种。2018年秋，N镇庙村支书PQ于2015年采用新技术栽植的新品种苹果挂果上市，他的5亩苹果树在第一年就收入6.2万元的故事一时传为美谈，为新果品技术的应用注入新动力。

      新农技服务体系采取实地实效展示、抓典型、抓土专家、开交流会和培训会等方式强化技术应用成功的示范效应，为企业、小农、新型农业经营主体等进行互动式学习、知识积累和能力建设创造了条件[44]。

四、乡村产业发展中的党政服务引领

党始终把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和经济发展的主线。在H县农业产业发展中，党政组织通过提供务实有效的综合性农业服务，实现了对乡村产业发展的引领。党政服务是党组织和政府所提供服务的总称，是落实“服务”执政理念的具体实践活动，在乡村产业发展中主要体现为：党政部门的政策制定、财政（项目）支持、制度保障以及专业（技术）部门和乡村基层组织提供的具体服务工作。

（一）产业政策引领县域农业发展

      长期以来，学界研究聚焦于政府行政部门在经济发展中的角色和行动，却相应忽略了党委组织的决策和引领功能。在党委领导下，H县政府所制定的“九五”到“十二五”发展规划，一直将苹果产业作为全县支柱产业，同时从政策上对苹果产业加大人力、物力和技术保障。在中央提出乡村振兴和脱贫攻坚的新时期，H县“十三五”发展规划把苹果产业作为脱贫攻坚、富民增收的首位产业来抓，制定了《H县苹果产业扶贫攻坚实施方案（2017-2019年）》和《H县苹果产业 “十三五” 发展规划》，确定了“优质苹果生产基地建设、郁闭园提质增效、幼龄园早果丰产、标准化管理示范、优质良种苗木繁育、果业人才培养”等6项工程和“社会化服务体系、加工贮藏营销体系、基地品牌认证体系”等建设任务。

      2013~2014年，H县党委提出全县干部学习苹果技术的党建活动，包括县委书记、县长在内的所有党政干部，都要到试验示范站和田间地头学苹果知识、讲苹果技术，宣传推动苹果产业发展，做到“不是专家也是行家”。期间还组织了苹果栽植技术大赛，各乡镇党委书记、乡长轮流上台讲解苹果栽植技术。这场运动式农技学习活动大大增进了基层干部对苹果技术、果业市场和产业发展的认知，统一了党政干部的产业发展思想。截至2017年底，全县推广“旱地矮化密植、郁闭园提质增效、优质苗木繁育”三大技术应用分别达到7.8万亩、5.9万亩、700亩，形成了乔化提质增效主产区、旱地矮化密植高效区和山地苹果栽植示范区三大苹果产区，初步实现苹果产业大县的目标。产业政策目标的实现，不但需要政策设计合理，更需要依靠行政机制来贯彻落实，下面从行政发包制、基层党组织动员等机制展示县域党政系统服务引领农业产业化的过程。

（二）行政发包制落实产业服务责任

      作为市场经济领域中的行动者和结构性约束条件，地方政府对地域产业成败具有关键影响。行政发包制[45]是科层体制完成中心工作的重要机制，亦是明确和落实责任边界的重要制度。2012年以来，待县政府与乡镇政府签订果业发展目标责任书之后，果业局便会依据考核指标在当年7月和12月对乡镇进行考核。

      不同乡镇苹果种植面临的实际问题不同，因此其重点发展任务也不同。老果区M镇的苹果栽植面积在2000年左右已达土地面积的90%，其面临的问题是老园区减伐改造和新技术引进，而苹果产业尚未发展起来的乡镇，其主要任务是引进新品种新技术并大力推进苹果栽植。例如N镇2015~2018年4年间每年有3000亩的苹果栽植任务，2019年栽植任务降为1000亩。

      果业目标责任管理考核指标清晰地展示了县域果业得以迅速发展的行政因素：第一项指标是组织领导（10分），主要考察乡镇领导包抓责任落实情况和经费保障情况，充分展示地方党委政府在产业发展中的中心地位。第二项指标是宣传培训（10分），政府依托苹果试验站制定了详细的培训内容和培训人次要求，充分表明政府对农业技术的重视。第三项考核指标是果树栽植（20分），表明了当前阶段与以往只注重栽植面积的产业发展模式间的差异。苹果树栽植面积是产业发展的最直观数据，亦是H县产业发展的重点工作，然而，它在新考核体系中所占分值并不高，仅为20%，考核内容也发生重大变化，从栽植数量变为成活率和保存率（90%以上），还明确规定各乡镇的矮化栽植亩数、乔化短枝栽植亩数以及栽植环节的技术服务等。第四项指标是与农业技术密切相关且分值占比最高的果园管理（50分），为保证农技推广效果，考核内容明确列举了工作要点，其中包括老果园间伐改造任务及示范点建设、果园标准化管理及有机苹果基地建设等内容。第五、六项指标分别为社会化服务（5分）和加工营销体系（5分），表明地方政府在产业发展中越来越有服务意识。

      事实上，不仅各个乡镇有产业发展任务，H县从县委书记、县长到各县级部门负责人及乡镇主要领导都有包片抓示范园区建设的任务，仅县级领导包抓示范园就有51处，其中包括部、省、市级示范园37处1.62万亩。在H县产业发展任务发包过程中可以看到，政府为农户免费提供苗木、地膜、化肥、撑杆等物资材料以及全程的技术服务，服务资源与行政目标相对称，成为政府从“逼民致富”转向服务引领产业发展的制度基础。

（三）基层组织动员社会参与产业发展

      2010年以来，H县果业的迅猛发展离不开农村基层组织（村两委）的示范、引领和服务。N镇庙村的案例展示了基层组织有效动员社会参与产业发展的内在逻辑。庙村有11个自然村，465户1960口人，6262亩耕地，4年内新增苹果树面积2400亩，是全县果业发展最迅速的村庄之一。事实上，庙村自1992年开始栽植苹果树，但由于栽培技术不过关，栽植效果不理想，全村农户以外出务工为主，残留的苹果园停留在留守老人粗放经营阶段。强有力的村两委组织成为村庄产业快速发展的关键。2015年起，村支书PQ开始重点抓产业发展，他自己开车带领党员、小队长和积极分子外出参观学习并到苹果试验示范站学技术。

      我以前没有意识到苹果产业的好处，后来县乡政府部门带着我们去靖宁、泾川、延安等地参观学习，看到人家的苹果那么好，那么赚钱，对我启发特别大，我的观念转变了。（N镇庙村支书PQ，20190526）

      对农民而言，发展果业突出的问题是无经验可循、个人技能低且成本高、风险大。然而，村庄一旦有农户种果树获得超额利益，农民竞相栽植果树的情形便会出现，产业发展中迈出第一步的人殊为关键。在N镇及周边乡村暂未规模化发展苹果产业的背景下，庙村的党员、干部成了“吃螃蟹的人”。2015年，在村两委干部的带头示范和动员下，庙村100户村民试栽矮化苹果树560亩，其中26户是党员家庭、3户是村干部家庭，11户是小队长家庭。

      县乡政府抓支书，支书抓队长，队长抓群众。我们村3个村干部，每个村干部包4个生产队。队长是群众代表，党员干部一定要先带头，老百姓多数是随大流，看到效益了，很快就会跟上来。（N镇庙村支书PQ，20190526）

      为了连片种植形成规模示范效应，村支书PQ积极做群众工作，希望农地在园区规划内的农户参与到果业发展中来，遇到实在不愿种果树的农户，他或者将土地流转过来自己种或者为农户调整土地位置，如今他流转了9片73亩土地。2018年底，庙村新栽植苹果面积2400亩（全部是新品种），全村3600亩果园连成一片。为更有效地服务果农，庙村两委为每个果业片区配备了包片村干部、小队长和技术员，并设置农技交流微信群，逐渐形成了苹果树病虫害“群防群治”的机制，在每个劳动时节上果农尽量保持一致行动以达到病虫害防治的最佳效果。

      深嵌于乡土社会的村两委组织是党和政府感知社会需要、服务群众、引领社会发展的基础性组织力量。在农业产业发展中，农村党员、干部等乡村精英主动承担产业发展和技术应用失败的可能风险，促成村庄关键少数群体的合作[46]，最终成功动员社会力量参与产业发展，在此过程中，切实提升了基层党组织的服务意识和服务能力，加强了党的建设。

五、结论与讨论

（一）经验启示：农业产业发展中的互动式治理

      30余年来，H县形成了以农户为主体的现代农业产业发展模式。截至2019年5月，全县100亩以上的苹果园仅有17家，其中500亩以上的园区有8家，1000亩以上的园区有2家，绝大多数苹果园地由本地农户进行适度规模经营。本文突破乡村产业发展研究的国家中心论和社会中心论，指出国家社会之间良好的互动式治理关系，是大量农户参与产业发展的基础。互动式治理的最大特色在于重新界定了政府职能以及行政治理在新国家治理体系中的作用，即深入探究了市场机制和社群机制的行政嵌入性[47]。H县政府在农业产业发展中，根据社会的政策反应，对行政强推模式予以反思并调整产业干预策略，更加重视服务引领，通过推动行政机制、技术机制嵌入社群机制{4}，形成产业发展的互动式治理模式，如下图1所示。

在新农技服务体系中，专业的农技推广员和农民技术员更倾向于到田间地头与果农结合，其中农民技术员来自于农村社会，与普通农户最具可比性，他们既是现代农业技术应用的典范，又是农业技术的积极传播者，农业技术通过他们的示范性应用和终端服务顺利进入乡土社会。而行政机制中的农村党员干部都是乡土社会精英，他们带头引进新品种、采用新技术，承担市场风险和自然风险，明显提升了村民参与产业发展的积极性。通过试验站、土专家和党员干部在苹果产业经营上的成功示范和积极动员，普通农户关于果业发展、农业技术的认识终于与国家政策达成一致，转而主动参与到乡村产业发展中来。在H县苹果产业发展中，政府通过农技机制来应对市场风险，通过行政机制保障产业政策的落实；同时，农技机制和行政机制有机嵌入而非强行介入农村社会，使得政府与社会在良性互动中推动了小农户和现代农业发展的有机衔接，为中国乡村振兴战略的深入推进提供了重要经验。

（二）理论启示：乡村产业发展中的国家农民关系重构

      近代以来，国家在经济、社会发展变迁中发挥了主导作用，也一直面临着建构良性国家社会关系的困局。H县乡村产业发展经验对新时代的国家农民关系重构也即国家与乡村社会关系重构，具有重要启发意义。后税费时代，政府采取行政强推模式“逼民致富”的现象越来越少，然而，基层政府与普通农户间的联系也越来越少：县乡政府将主要精力用于“争资跑项”，农村干部将主要精力用于完成上级交办的任务，于是在国家向农村输入大量资源的同时，出现了国家农民关系日渐疏离的悖论现象。在乡村产业发展领域，多数基层政府倾向于扶持龙头企业、农业公司、农民合作社等“大农”群体，利用项目资金、政策补贴等公共资源为其提供良好的农业经营环境，集中精力打造亮点工程，以期获得农业集中经营效应。然而，农业领域最应得到关注和支持的小农群体却被忽略了{5}，他们被排斥出现代农业发展进程，甚至因政府的水土改造项目、土地流转活动而利益受损，由此引发农民对政府的怨气，恶化了国家与农民的关系。

      H县乡村产业发展经验的独特之处在于，该县及时调整产业干预模式，从行政强推转变为服务引领，通过行政机制、技术机制有机嵌入乡村社会、动员社会力量实现了果业产业更新，并形成了小农为主体的现代农业发展格局。这一微观实践经验为重构乡村产业发展中的国家农民关系提供了思路，即适度紧密、良性互动、有效回应。既往经验表明，理想的国家农民关系既非汲取型政权下的高度紧张关系，亦非“悬浮型”政权下的明显分离关系，而是一种有着制度化联系的适度紧密型关系；国家农民之间保持良性互动是增进相互信任、维持政治稳定的关键，这尤其需要作为国家代理人的政府的制度化努力与行政服务模式改善；而国家农民关系的质量最终取决于国家是否能够有效回应农民需求。

      综上，国家农民关系中的理想政府类型应是“服务型政府”，其通过具体的服务内容、服务事件和服务行动，与农民维持适度紧密型联系，及时回应农民需求，并在提供和改善服务的过程中与农民保持良性互动。然而，作为重构国家农民关系的“服务型政府”，其自身建设却需中央、地方和基层政府协同推进。从我国行政体制改革进程看，中央强化政府服务意识和服务能力，推动服务型政府建设的顶层设计基本完成；服务型政府能否名实合一，取决于在政策具体执行和资源分配中掌握实质性权力的县域政府和最终决定服务质量的乡村组织干部。H县县乡村各级政府在乡村产业发展中较好地解决了为谁服务和如何服务的问题，实现了与农村社会、农民群体的互动式治理，与只注重农业发展而忽略农民、农村社会发展的行政模式形成鲜明对比。

      国家与农民关系的重构，具言之是农业型地区政府与乡村社会的关系重构，在此过程中，应充分考虑农村社会现实，关心社会变化和农民需求，以服务而非强制来引领、整合社会并在服务中增强国家基础能力，从这个角度看，农业地区服务型政府建设任重道远。

注：

① 国家自主性(state autonomy)是指作为一种对特定领土和人民主张其控制权的组织，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映社会集团、阶级或社团之需求或利益的目标。参见：（美）西达·斯考切波.找回国家——当前研究的战略分析[A].（美）彼得·埃文斯等编.找回国家[M].方力维等译.北京:三联书店,2009.

② 遵循学界惯例，本文市级以下的地名和所有人名皆为匿名。

③ 数据来源于H县果业局和H县统计局。由于地方政府前期仅统计苹果树栽植面积，对果树成活率并不做严格要求，因此果树未成活的土地可能在下一年被重新统计为栽植面积，但总体面积并未实质增加，这也是该县苹果树栽植面积起伏不定的重要原因。

{4} 行政机制是指通过党政科层系统推动某一目标完成的机制，命令和控制是其主要特征；市场机制是指市场主体间基于契约关系的资源交易，选择与竞争是其突出特征；社群机制是指基于地域社会群体对某些价值和规范的认可和遵守完成某项行动的过程，信任与监督是其突出特征。参见Le Grand, Julian. The Other Invisible Hand:Delivering Public Services through Choice and Competition[M]．Princeton:Princeton University Press. 本文将技术机制纳入考察范围，主要是指达成农业技术被引进农业生产之中这一目标的过程，技术扩散的外部性是其突出特征。

{5} 本文不欲讨论小农经济的优劣，而是重在指出，排斥小农的现代农业发展政策和实践不但有违国家“实现小农户和现代农业发展有机衔接”的政策，亦有违农村社会发展需求和农民群体利益，将产生诸多不良后果。

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